4月15日,美国总统拜登签署行政令,对俄罗斯发起了新一轮的制裁行动。本次制裁的主要内容是禁止美国的银行和其他金融机构购买由俄罗斯银行、国家财富基金发行的以卢布和其他货币计价的一级市场债券。此外,制裁法令还规定了许多其他措施。包括驱逐俄罗斯大使馆的10名雇员;对6家俄罗斯科技企业实施制裁等。

值得一提的是,该命令的序言部分列举了俄罗斯一系列“对外国的有害行为”,包括:1)破坏美国进行自由、公正的民主选举;2)进行针对美国及其盟国的恶意网络活动;3)鼓励和利用跨国腐败影响外国政府;4)在境外对持不同政见者或记者进行威胁迫害;5)损害美国及其盟友的安全;6)违反公认的国际法原则,侵犯别国领土主权完整。为此,拜登宣布了国家进入“紧急状态”(national emergency),以应对和消除来自俄罗斯的威胁。针对美国的强硬态度,俄外交部发言人表示,俄罗斯将尽快出台相应反制措施。

这次美国对俄罗斯的制裁理由几乎囊括了近几年俄罗斯所有的新旧“罪状”,其制裁措施重点落在了对俄金融领域的精准打击,值得我们高度重视。

对俄制裁的“核武器”:金融制裁

金融制裁的主要内容是通过阻碍受制裁方的资金流动来对迫使其改变行为的一种强制性行为。与其他制裁手段相比,金融制裁往往有着“毁灭性”的破坏力,堪称制裁措施中的“核武器”。除针对个人的金融行为的限制外,主要的打击手段还包括:财政制裁、美元支付和获取渠道制裁、全球范围内的金融交易制裁、银行体系制裁等。

2014年8月,美国先后对俄罗斯国家石油公司和天然气公司、俄罗斯开发银行发布中长期融资禁令,禁止其进入美国资本市场融资,直接导致俄罗斯企业海外债券损失超过400亿美元。另外,据国际货币基金组织(IMF)的估计,俄罗斯仅2014年的资本流出金额就高达1000亿美元。尽管2016年后,德法等国在俄投资情况稍有回暖,但与制裁之前外国直接投资(FDI)规模相比,仍不可同日而语。美欧金融制裁所造成的企业融资困难、卢布汇率下跌、物价上涨、失业率增高等问题,使得俄罗斯百姓的生活水平明显下降,根据俄罗斯联邦统计局数据,俄罗斯2020年通胀率高达4.9%,GDP增长率仅为-3.1%,居民实际收入和储蓄率都远远低于制裁前的水平。

2019年8月,美国政府就出台过限制美国投资者参与俄罗斯联邦债券的相关措施。今年4月15日的美对俄制裁政令进一步限制俄罗斯证券和金融市场的发展。政令明确规定:“禁止美金融机构参与俄央行、财政部等俄罗斯官方金融机构于2021年6月14日后发行的以卢布或非卢布货币计价的债券一级市场,禁止向这些机构提供以卢布或非卢布货币计价的资金借贷。”这意味着,该制裁法令生效后,外国资本将进一步退出俄罗斯证券市场。

2021年4月初,外国机构和个人持有的俄罗斯债券比例下降至19.7%,这是2015年8月以来首次低于20%(一级市场国外资金仅为10%)。值得注意是,尽管美国持有的俄罗斯债券总额仅占俄外债市场的6.9%,且该禁令未涉及欧洲国家和二级市场,但大量持有俄罗斯债券的英国(占6.9%)和比利时(占3%)金融机构中,绝大部分是美国公司在欧洲的分部(或控股公司)。因此,此政令一旦生效,俄罗斯债券市场中外国投资者的比例恐将面临断崖式下跌。这将使俄罗斯政府直接获得美元的途径被彻底阻断,俄在国际金融市场上的地位将进一步被弱化。卢布贬值、汇率上升将难以避免,这也必然大大增加了俄罗斯国内企业的融资压力。在拜登任内,俄罗斯债券二级市场也可能会面临被制裁的风险。且欧美一旦联合行动,俄欧元债券市场恐也岌岌可危。届时,美欧很有可能再次扩大对俄金融机构的制裁名单,并以此为抓手,全面打压俄罗斯能源、科技产业,势必会使俄罗斯的经济状况雪上加霜。

俄罗斯的应对措施和风险

美国的新制裁措施在俄罗斯引起轩然大波,俄央行负责人表示:“如有必要,将利用所有金融工具,来维持俄罗斯金融市场的稳定。”其主要措施包括:

第一,上调俄罗斯银行利率,稳定卢布汇率,今年4月俄罗斯银行利率已上调25个基点,6月或将继续上调至少25基点;第二,充分利用2020年的联邦财政盈余,将2021年俄罗斯政府的贷款额度减少8750亿卢布;第三,在未来几周内,根据市场变化来决定联邦债券的投放额度;第四,或在莫斯科交易所发行人民币国债,以对冲美元的风险;第五,6月14日后,将发行新的国家债券取代旧的联邦债券(OFZ),降低欧美金融公司短时间内对联邦债券大量抛售的风险;第六,进一步减少国债占GDP的比重(目标降至0.5%),维持利率稳定,增强俄罗斯经济的抗风险能力。

本次美国对俄罗斯债券市场的制裁只是对俄“一揽子制裁”措施的一部分,考虑到欧美金融机构的经济利益,4月15日的制裁措施尚显“仁慈”。美国尚未祭出“终极武器”—CHIPS(纽约清算所银行同业支付系统)和SWIFT(环球银行金融电信协会)禁令,但是在SWIFT系统已加强了对俄罗斯相关交易的审核。

虽然今后的制裁中,使用该禁令的可能性不大,但是对美元支付的依赖使俄罗斯头上永远悬挂着一把致命的“达摩克利斯之剑”,一旦像伊朗和朝鲜一样被禁止美元交易,俄也会陷入“金融孤岛”,后果不堪设想。因此,俄罗斯近年来充分意识到了去美元化的迫切性,并打出一系列去美元化的“组合拳”:

首先,为了减少国际货币结算对SWIFT系统的依赖,俄罗斯建立了本国的金融信息交换系统(СПФС系统),但与我国的CIPS系统(人民币跨境支付系统)相似,运行基础还是高度依赖SWIFT的报文体系,因此目前效果不明显。去年9月,俄罗斯还与我国探讨了在支付系统等领域加强合作的可能性。另外,俄罗斯在2015年开始运行国家支付卡系统 (НСПК МИР),可以在俄境内使用银行卡交易处理,而无需访问国外处理中心,以此摆脱对Visa和Mastercard支付系统的依赖。但目前为止,由于功能的限制和推广力度有限等原因,俄罗斯支付卡系统所占比例依然较小,短时间内取代Visa和Mastercard还不现实。

其次,在国际贸易中积极推进欧元结算和本币结算。2020年中俄贸易本币结算的比例约升至24%(其中人民币17%,卢布7%),其规模相对2013年增加了将近9倍,欧元结算比例也达到了30%左右,美元结算比例则比2019年下降5%,仅为46%。同年,俄对欧盟出口中,以欧元结算的比例从2019年底的38%增加到了43%。近期,俄央行还在研究数字卢布和建立一个由黄金支持的数字货币的提案,以用于与其他国家的跨境交易。

再次,加大黄金储备,过去数年,俄罗斯一直都是世界黄金市场上的最大购买国,据塔斯社2021年1月12日报道,俄罗斯央行的黄金储备首次超过美元,这能一定程度上加快俄罗斯去美元化的进程。但此举也是一把双刃剑,未来若美元汇率走强,石油和黄金价格再次被压低,很有可能会对俄罗斯的金融体系造成双重伤害。

由此可见,面对美国突然挥下的“金融大棒”,反制裁经验丰富的俄罗斯虽然能够做到见招拆招,及时做出补救性措施,尽力维护国内金融市场的稳定,但面对美国咄咄逼人的金融攻势,俄罗斯可用的底牌显然不足。近年来,美元地位略有下降,但截至2020年,全球所有外汇交易中仍有85%是兑美元的交易,美元占全球官方外汇储备的61%,约有一半的国际贸易是以美元开票的。即使是欧元,也没有足以撼动美元地位的实力,更何况美国还牢牢控制着以SWIFT为代表的全球支付系统,是当今全球金融秩序的主导者和规则的制定者。俄罗斯经济并非不与外界联通的“孤岛”,这就注定了其“去美元化”之路的持久和艰难,也必然长期处在美国“金融核打击”的威慑之下。

(袁勋,上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院助理研究员)